Rapport naar aanleiding van het ambtshalve onderzoek van de Ombudsman naar de effectiviteit van het toezicht op de Landsverordening kinderopvang Curaçao

Aard en reikwijdte van het onderzoek
Het onderzoek heeft betrekking op de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2024
en behelst een beoordeling van de wijze waarop het overheidstoezicht, zoals geregeld in artikel
32 van de Landsverordening kinderopvang Curaçao , in de
praktijk is uitgevoerd.

3. Aanpak van het onderzoek
Het onderhavige onderzoek is aangevangen met een brief van 6 september 2024 gericht aan de
Minister van OWCS. In deze brief stelde de Ombudsman een aantal vragen en verzocht hij om
specifieke informatie over de uitvoering van het toezicht op grond van de Landsverordening Ko.
De Minister van OWCS heeft op 14 november 2024 inhoudelijk gereageerd en de verzochte
informatie verstrekt. Het standpunt van de Minister van OWCS en de ontvangen gegevens zijn
verwerkt en nader geanalyseerd aan de hand van relevante literatuur, wetgeving, jurisprudentie
en ombudsprudentie.

Op 25 maart 2025 heeft de Ombudsman de Voorlopige Bevindingen aan de Minister van OWCS
aangeboden met het verzoek om een reactie. De Minister van OWCS heeft, afgezien van het
voornemen om uitstel te vragen, niet inhoudelijk gereageerd op deze Voorlopige Bevindingen.

4. De tweeledige rol van de Ombudsman met betrekking tot de toezichthoudende taak van de
Minister van OWCS
De Ombudsman beoordeelt ten eerste of het handelen van de Minister van OWCS in
overeenstemming is met de behoorlijkheidsnormen, die in hoofdlijnen aangeven wat van een
behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht in de wijze waarop zij burgers en anderen bejegent.

Ten tweede onderzoekt de Ombudsman of bij de besluiten die (voornamelijk) door de Minister
van OWCS in de onderzoeksperiode zijn genomen, het belang van het kind – zoals vastgelegd in
het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind – voldoende in acht is genomen.

5. De essentie van de Landsverordening Ko
De Landsverordening Ko is, met uitzondering van de artikelen 16 tot en met 20, op 1 januari 2008
in werking getreden. De regeling bevat bepalingen die primair tot doel hebben het belang te
waarborgen van kinderen die in kindercentra worden opgevangen.2
Ter verwezenlijking van dit doel is in artikel 2 van de Landsverordening Ko bepaald dat het sinds
2008 niet langer is toegestaan een kindercentrum te exploiteren zonder een vergunning van de
Minister van OWCS. Dit vergunningenstelsel biedt de Minister van OWCS de mogelijkheid om, in
het belang van een doelmatige kinderopvang, voorschriften aan de exploitatie te verbinden. De
Minister van OWCS is bovendien bevoegd ontheffing te verlenen van (bepaalde) bepalingen van
de Landsverordening Ko.
De Landsverordening Ko bevat voorts eisen die zo fundamenteel zijn voor het goed functioneren
van kindercentra, dat zij daarin expliciet zijn opgenomen. Het betreft onder meer:
- kwaliteitseisen (hoofdstuk III);
- inrichtingseisen (hoofdstuk IV);
- eisen met betrekking tot voeding, hygiëne en gezondheid (hoofdstuk V).

Daarnaast biedt de Landsverordening Ko het bevoegde gezag de mogelijkheid om bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nadere uitvoeringsvoorschriften vast te stellen. Uit de
wetgevingsklapper van de Curaçaose overheid (geraadpleegd op 3 maart 2025) blijkt echter dat
dergelijke uitvoeringsvoorschriften (nog) niet zijn vastgesteld. 

6. Uitgangspunten met betrekking tot overheidstoezicht

6.1 Definitie van toezicht
In dit onderzoek wordt onder toezicht verstaan: de werkzaamheden die door of namens een
bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd. Dit toezicht
kan in de praktijk op verschillende manieren worden uitgeoefend door daartoe aangewezen
toezichthouders, maar vindt altijd plaats binnen een bestuursrechtelijk kader. In de regel
beoordeelt het bestuursorgaan de verzamelde informatie, waarna – indien daartoe aanleiding
bestaat – handhavend kan worden opgetreden.4
 

6.2 Een juridische ‘plicht’ om adequaat toezicht te houden op de naleving?
In beginsel rust op het bestuursorgaan geen wettelijke verplichting die zo ruim van aard is dat een
onderzoek moet worden ingesteld om alle mogelijke overtredingen van de wet aan het licht te
brengen. Een zodanige algemene verplichting is niet realistisch en zou in de praktijk bovendien
onuitvoerbaar zijn.

In de jurisprudentie wordt wel aangenomen dat bij het uitvoeren van het toezichtbeleid, een
beperkte (ambtelijke) handhavingscapaciteit bij bestuursorganen een rol kan spelen. Prioritering
in de handhaving kan dus bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de
naleving van voorschriften.5 De Hoge Raad der Nederlanden heeft in het
kader van het voorgaande aangegeven dat bij de beoordeling van de adequaatheid van toezicht,
met alle omstandigheden van het geval rekening dient te worden gehouden. De Hoge Raad noemt
daarbij belangrijke gezichtspunten die bij de beoordeling van deze omstandigheden in aanmerking
moeten worden genomen:
- de toezichthouder komt beleids- en beoordelingsvrijheid toe bij de uitoefening van de hem
verleende bevoegdheden, met welke vrijheid een terughoudende toetsing door de rechter
correspondeert;
- het gedrag van de toezichthouder is niet te beoordelen met wijsheid achteraf;
- gelet dient te worden op de aard en het doel van het toezicht;
- rekening moet worden gehouden met het zogeheten toezichthouderdilemma dat zich kan
voordoen bij een complexe belangenafweging;
- een toezichthouder kan het bereiken van het met het toezicht beoogde doel niet garanderen;
- van de toezichthouder mag een tijdig en adequaat handelen worden verlangd.
Tegen deze achtergrond moet de vraag of er een juridische plicht bestaat om ‘adequaat’ toezicht
te houden, bevestigend worden beantwoord. Een andere opvatting zou afbreuk doen aan de
betekenis van de door de wetgever toegekende toezichthoudende bevoegdheid.

6.3 De aansprakelijkheid van de toezichthouder
Toezichthouders zijn organen die belast zijn met een publieke taak. Bij de uitoefening van deze
taak kan in beginsel niet worden uitgesloten dat schade aan derden wordt veroorzaakt.
In de rechtspraak over de aansprakelijkheid van overheidstoezichthouders wordt bij de
beoordeling van de rechtmatigheid van het overheidshandelen vaak een onderscheid gemaakt
tussen algemeen toezichtsfalen en concreet toezichtsfalen. Concreet toezichtsfalen kan zich
voordoen als controle of ingrijpen achterwege wordt gelaten, terwijl er voor de overheid concrete
aanwijzingen waren of hadden moeten zijn dat de regels niet werden nageleefd en er daardoor
gevaar dreigde of had kunnen dreigen. Algemeen toezichtsfalen is aan de orde wanneer de
overheid heeft nagelaten de bijzondere zorg of oplettendheid te betrachten waartoe zij gelet op
haar publiekrechtelijke taak gehouden was.

Wanneer de overheid wordt aangesproken wegens falend toezicht of gebrekkige handhaving, is
allereerst van belang of de overheid bekend was met de gevaren die zich hebben verwezenlijkt.
Indien de overheid niet bekend was met de (ernst van de) gevaren, dan zal niet snel
aansprakelijkheid van de overheid worden aangenomen. In dat geval wordt het handelen van de
overheid vanwege de aan de overheid toekomende beleidsvrijheid slechts marginaal getoetst door
de civiele rechter. Was de overheid wel bekend met de gevaren die zich hebben verwezenlijkt, dan
wordt veel gemakkelijker tot aansprakelijkheid geconcludeerd.
De toezichthouder dient zijn toezichthoudende bevoegdheden dus op een zodanige wijze uit te
oefenen dat het risico van schade van de aan toezicht onderworpene zo gering mogelijk blijft. Dit
betekent dat als de toezichthouder een maatregel neemt, en deze maatregel niet het beoogde
effect heeft, een effectievere maatregel zal moeten worden genomen.

6.3.1 Het toezichthoudersdilemma
In het kader van de aansprakelijkheid van de toezichthouder stond de Hoge Raad in zijn arrest van 13 oktober 2006 uitvoerig stil bij het zogeheten ‘toezichthoudersdilemma’.9 Dit dilemma houdt
(kort samengevat) in dat de belangen van de cliënten van de onder toezicht staande instelling
onder omstandigheden gediend kunnen zijn met maatregelen die de naleving van wettelijke
normen afdwingen. Tegelijkertijd kunnen diezelfde maatregelen de continuïteit van de
bedrijfsvoering van de instelling in gevaar brengen, hetgeen op zijn beurt de belangen van
diezelfde cliënten kan schaden.
Bij de beoordeling van de uiteindelijke beslissingen van de toezichthouder dient de rechter mede
in ogenschouw te nemen in hoeverre de toezichthouder zelf heeft bijgedragen aan het ontstaan
van dit dilemma, bijvoorbeeld doordat structureel ongunstige ontwikkelingen ongemoeid zijn
gelaten.

6.4 Sleutelprincipes voor adequaat toezicht
Naast juridische analyses over de vraag wanneer toezicht als adequaat kan worden aangemerkt,
wordt in de literatuur gewezen op een aantal leidende sleutelprincipes waaraan toezicht in de
praktijk moet voldoen. Deze principes luiden als volgt:11
- selectiviteit – toezicht moet gericht zijn op risicovolle en impactvolle aspecten;
- slagvaardigheid – snel en doeltreffend kunnen optreden wanneer nodig;
- samenwerking – afstemming met andere relevante toezichthouders en instanties;
- onafhankelijkheid – vrij van ongepaste beïnvloeding door derden of onder toezicht
gestelden;
- transparantie – openheid over criteria, werkwijze en besluiten;
- professionaliteit – deskundigheid en integriteit van toezichthouders.

7. Het toezicht door de Minister van OWCS

7.1 De wettelijke inbedding van het toezicht
Het toezicht van de Minister van OWCS op de naleving van de bepalingen van de Landsverordening
Ko is vastgelegd in artikel 32 van die landsverordening. In dit artikel is bepaald dat er een afdeling
van de Uitvoeringsorganisatie Geneeskunde en Gezondheidsdienst is, genaamd Inspectie
kinderopvang, die namens de Minister van OWCS is belast met het toezicht op de kinderopvang in
haar gehele omvang.

Aan het hoofd van de Inspectie kinderopvang staat een Inspecteur. Ingevolge artikel 1, aanhef en
onderdeel n, van de Landsverordening Ko wordt onder Inspecteur in de zin van de artikelen 32 e.v.
verstaan de sectordirecteur van Uitvoeringsorganisatie Cultuur en Sport van het Ministerie van
Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport .
Deze Inspecteur (sectordirecteur Uitvoeringsorganisatie Cultuur en Sport) wordt door de Minister
van OWCS voorzien van een instructie en legt de bij die instructie voorgeschreven eed (belofte)
af.

7.2 De toezichtuitoefening in de praktijk
De Minister van OWCS oefent toezicht uit op de kindercentra in Curaçao door tussenkomst van de
afdeling Inspectie, Toezicht, Handhaving en Controle . Deze afdeling
ressorteert onder Uitvoeringsorganisatie Cultuur en Sport en bestaat momenteel uit drie
toezichthouders. Deze toezichthouders maken in de praktijk gebruik van verschillende checklists
en meetinstrumenten die inhoudelijk afgeleid zijn van de bepalingen van de Landsverordening Ko. 

Tot 14 november 2024 stonden 107 kindercentra ingeschreven bij de afdeling ITH&C.14 De
kindercentra in Curaçao zijn onderverdeeld in vijf rayons en iedere toezichthouder
(inspectiemedewerker) is thans belast met één rayon. Het toezicht in de overige twee rayons
wordt met ondersteuning van medewerkers van Uitvoeringsorganisatie Cultuur en Sport
uitgevoerd. De inspectiewerkzaamheden worden daarnaast uitgevoerd in samenwerking met de
afdeling leerplicht van het Ministerie van OWCS en in samenwerking met andere betrokken
partijen, zoals het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur
en het Ministerie van Justitie (Uitvoeringsorganisatie Brandweer).

7.2.1 Knelpunten in de toezichtuitoefening en beleidsvoornemens
De uitvoering van het nalevingstoezicht door de Minister van OWCS wordt in de praktijk beïnvloed
door zowel interne als externe factoren. Een belangrijk intern knelpunt betreft het gebrek aan
voldoende personeel binnen het Ministerie van OWCS. Daarnaast ontbreken formeel vastgestelde
formatie- en bezettingsplannen voor de uitvoering van toezichttaken.
Als externe uitdagingen noemt de Minister van OWCS het uitblijven van controles door het
Ministerie van GMN en het feit dat adviezen van het Ministerie van Justitie (Uitvoeringsorganisatie
Brandweer) in de praktijk, met alle gevolgen van dien, niet worden geïmplementeerd door de
kindercentra.

Mede naar aanleiding van deze uitdagingen is de Minister van OWCS voornemens de
toezichtbepalingen in de Landsverordening Ko te wijzigen. Daarbij is het de bedoeling dat het
toezicht formeel wordt ondergebracht bij de afdeling ITH&C, die dan zal functioneren als
onderdeel van de Onderwijsinspectie van Curaçao.

7.2.2 Subsidieverstrekking als instrument
De Minister van OWCS is voornemens om in de toekomst een staffelsystematiek in te voeren – of
verder te ontwikkelen – voor de subsidieverstrekking aan kinderen die worden opgevangen in
kinderopvangcentra. Op dit moment verstrekt de Minister nog subsidies, ongeacht of het
kindercentrum waarin het kind zal worden opgevangen beschikt over een geldige vergunning of
ontheffing. Met de voorgenomen invoering van een nieuw subsidiebeleid wordt beoogd om
verschillen in subsidiebedragen te harmoniseren en tegelijkertijd een kwalitatieve verbetering van
de dienstverlening door de kindercentra te bevorderen.

8. Conclusies en aanbevelingen

Conclusies
Een kritische evaluatie van de beschikbare informatie laat zien dat het toezicht van de Minister
van OWCS in de praktijk onvoldoende heeft geleid tot adequate naleving van de wettelijke
bepalingen van de Landsverordening Ko door de kindercentra op Curaçao. Zo is tijdens het
onderhavige onderzoekstraject gebleken dat geen enkel officieel geregistreerd kindercentrum
beschikt over een vergunning of ontheffing om operationeel te mogen zijn. Onduidelijk is daarbij
of er wel aanvragen voor een vergunning zijn ingediend en deze vervolgens zijn afgewezen, dan
wel dat dergelijke aanvragen nooit zijn gedaan. Evenmin is gebleken dat individuele ontheffingen
van de toepasselijke bepalingen zijn verleend. Dit is hoe dan ook een zorgelijke constatering,
temeer daar het een aanzienlijke groep kinderen betreft die recht heeft op bescherming en
passende voorzieningen. De resultaten die met de invoering van deze landsverordening werden
beoogd, zijn dan ook nog niet bereikt.

In het verlengde van het voorgaande wordt voor de volledigheid opgemerkt dat niet is vastgesteld
in hoeverre de kindercentra op Curaçao voldoen aan de in hoofdstuk III, IV en V van de
Landsverordening Ko opgenomen kwaliteitseisen, aangezien daarover geen gegevens zijn
overgelegd. Evenmin is duidelijk of de in de brief van de Minister van OWCS genoemde ‘Quickscan’
is uitgevoerd en, zo ja, wat eventueel de resultaten daarvan waren.

De hierboven beschreven situatie is reeds langere tijd bekend bij de Minister van OWCS. Niettemin
heeft het uitgeoefende toezicht niet – althans niet structureel – geleid tot daadwerkelijke
handhaving. Zoals eerder opgemerkt, is het bestuursorgaan echter in beginsel gehouden tot
handhaving vanwege het algemeen belang dat daarmee wordt gediend. Van dit uitgangspunt kan
slechts onder bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Zelfs indien wordt uitgegaan van
de veronderstelling dat het toezicht van de Minister van OWCS in de praktijk wordt uitgeoefend
conform de uitgangspunten zoals vermeld in paragraaf 6.4 van dit rapport, blijkt uit de beschikbare
informatie niet dat sprake is van zulke bijzondere omstandigheden die een uitzondering op de
handhavingsplicht rechtvaardigen. Vaststaat in ieder geval dat de sector ruim voldoende tijd heeft
gehad om zich voor te bereiden op de verplichtingen uit de Landsverordening Ko, die inmiddels
zeventien jaar geleden gefaseerd in werking is getreden.

De Minister van OWCS draagt de leidende verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving
van de Landsverordening Ko. De omstandigheid dat externe stakeholders, zoals andere
ministeries, hierin een ondersteunende rol vervullen en daarbij tekortschieten, doet aan die
verantwoordelijkheid niet af. Indien de Minister van OWCS had vastgesteld dat de inzet van andere
ministeries niet het gewenste resultaat opleverde, had het op zijn weg gelegen om alternatieve en
effectievere maatregelen te treffen. Dit geldt evenzeer voor het uitblijven van interne versterking
van de toezichtcapaciteit. De overheid is gehouden zorg te dragen voor een adequate organisatie
die ten goede komt aan de dienstverlening aan de burger. Door niet tijdig en met de vereiste
voortvarendheid in te grijpen, heeft de Minister van OWCS in zekere mate bijgedragen aan het
voortbestaan van de huidige situatie, waarin kindercentra structureel opereren in strijd met de
wet.

De conclusie is dat de Minister van OWCS zich in de onderzochte periode niet in voldoende mate
heeft gehouden aan de behoorlijkheidsnormen van voortvarendheid en goede organisatie.
Daarnaast heeft de Minister van OWCS in onvoldoende mate uitvoering gegeven aan het
uitgangspunt dat bij alle maatregelen die kinderen betreffen – ongeacht of deze worden genomen
door openbare of particuliere instellingen – het belang van het kind de eerste overweging dient te
vormen. Dit beginsel, zoals neergelegd in het IVRK, brengt immers met zich mee dat de Minister van OWCS gehouden is op adequate wijze toezicht te houden op de naleving van wettelijke
voorschriften, in het bijzonder wanneer deze betrekking hebben op kinderen.

Aanbevelingen
De Ombudsman acht de behoorlijke bescherming van de rechten van kinderen en jeugdigen van
wezenlijk belang en adviseert de Minister van OWCS in dat kader om, binnen vier maanden na
dagtekening van dit rapport, de volgende stappen te ondernemen:

1. Prioriteer handhaving en stem het toezichtbeleid hierop af
Het is van belang om prioriteit te geven aan de handhaving van de bepalingen van de
Landsverordening Ko, met als doel op relatief korte termijn volledige naleving van de
bepalingen van de Landsverordening Ko te bereiken. Het is van belang dat dit voornemen
expliciet wordt vastgelegd in de instructie aan de Inspecteur kinderopvang, zoals bedoeld in
artikel 33, tweede lid, van de Landsverordening Ko.
 

2. Communiceer tijdig en duidelijk met kindercentra
Mede gelet op de bijdrage van de toezichthouder aan het ontstaan en voortbestaan van de
huidige situatie, waarin alle kindercentra zonder de vereiste vergunning opereren, wordt
voorgesteld om tijdig meerdere informatiesessies te organiseren waarin de kindercentra
worden geïnformeerd over het voornemen van de toezichthouder om op korte termijn de
bepalingen van de Landsverordening Ko te handhaven. Dit voornemen en de concrete datum
waarop op basis daarvan actie zal worden ondernomen, dienen expliciet te worden vastgesteld
en schriftelijk aan alle betrokkenen te worden voorgelegd.
 

3. Maak duidelijke afspraken over interministeriële samenwerking
Voor zover externe medewerking van andere ministeries noodzakelijk is bij het uitvoeren van
het wettelijk voorgeschreven toezicht, wordt hierbij voorgesteld om hierover op ministerieel
niveau goede afspraken te maken. Wellicht kan met de betrokken ministers een protocol
worden gesloten voor de duur en aard van de externe ondersteuning van het Ministerie van
OWCS.

4. Versterk de participatie van ouders en verzorgers
Geadviseerd wordt om de participatie van ouders en verzorgers te versterken en beter te
waarborgen, aangezien dit kan bijdragen tot het verbeteren van het toezicht door de Minister
van OWCS. Implementatie van artikel 15 van de Landsverordening Ko, waarin onder meer de
verplichting staat voor kindercentra om een klachtenregeling vast te stellen, is in dit kader
essentieel. Voorgesteld wordt daarom om alle kindercentra te verzoeken zo spoedig mogelijk
te voldoen aan artikel 15 van de Landsverordening Ko.

5. Moderniseer toezichtmethoden
Om de effectiviteit van het toezicht verder te optimaliseren wordt voorgesteld om de
verschillende mogelijkheden te onderzoeken om dit in de praktijk moderner en efficiënter te
maken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het introduceren van een (eventueel
online) zelfevaluatiemogelijkheid voor kindercentra, die uiteraard gepaard moet gaan met de
nodige waarborgen en controlemechanismen.

6. Laat een integrale evaluatie van de Landsverordening Ko uitvoeren
Voorgesteld wordt om een multidisciplinair team op te richten dat binnen een door de Minister
van OWCS vastgestelde termijn een algemene evaluatie van de Landsverordening Ko moet
uitvoeren. Dit team moet in ieder geval rapporteren of er behoefte is (en zo ja op welke
punten) om de Landsverordening Ko te wijzigen. Dit rapport moet vervolgens, na goedkeuring
door de Minister van OWCS, via de Minister van Algemene Zaken, worden ingediend bij de
Directie Wetgeving en Juridische Zaken voor een eventuele tweede beoordeling. Bij voorkeur
kan het multidisciplinaire team een eerste poging doen tot een ontwerpwijziging van de
Landsverordening Ko, die vervolgens door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken wordt
beoordeeld op uitvoerbaarheid en andere juridische merites.

Willemstad, 6 juni 2025

De Ombudsman van Curaçao,


K.R. Concincion